一、我国煤矿安全生产的现状

    党中央、国务院历来十分重视煤矿安全生产工作。近几年来，国家从理顺体制、建立机构、健全机制、集中专项整治等方面采取一系列措施，促进了全国煤矿安全形势的稳定好转。煤炭产量由1999年的10.45亿吨上升到2004年的19.56亿吨；百万吨死亡率由 1999年的6.08下降到2004年的3.08（其中，国有重点煤矿0.94、地方国有煤矿2.75、乡镇煤矿5.87）。5年来，全国年生产原煤将近翻了一翻，百万吨死亡率降了一半。

    但由于煤矿企业生产力发展水平不均衡，基础薄弱，安全管理和安全科技水平相对落后等原因，致使煤矿事故多、伤亡大、职业病严重的状况未得到根本好转，安全生产形势依然严峻。主要表现在：一是事故总量大，零星事故频发。1990-2003年的14年间，全国煤矿事故死亡人数91727人，平均每年死亡人数6551人， 2004年全国共发生煤矿安全事故3639起，死亡6027人，其中零星事故3598起，死亡5048人。二是重特大事故尚未得到有效遏制,1990-2003年，全国共发生一次死亡10人以上的特大事故846起，死亡16212人，平均每年发生60.4起，死亡1158人。2004年一次死亡10人以上的特大事故41起，死亡979人。三是小煤矿事故多发，小煤矿事故平均死亡人数占全国煤矿事故死亡人数70%，事故次数占60%以上，2004年乡镇煤矿百万吨死亡率高达5.87。四是煤炭行业职业危害严重，全国煤矿共有职业病患者约60万人，每年新增尘肺病患者约7万人。

    二、煤矿安全生产形势严峻的主要原因

    （一）我国能源结构的特点以及煤炭供需矛盾突出为煤炭安全工作带来了较大压力。煤炭是我国的主要能源，国民经济的快速发展，对能源的需求也呈快速增长的态势。2004年全国产煤19亿吨，尚未能完全满足我国经济高速发展的需求，而其中有安全保障能力的只有12亿吨，供需矛盾的客观存在造成2004年有近7亿吨煤炭是在没有安全保障的条件下生产的。

    （二）煤炭开采条件差，自然灾害严重。我国井工开采的产量占总产量的95%，大中型煤矿的平均开采深度达到400米以下，开采深度超过600米的有117处。我国煤炭成矿地质条件复杂，自然灾害非常严重。在大中型煤矿中，地质构造属于复杂或极复杂的煤矿占33%左右，属于简单的只占23%左右；水文地质条件属于复杂或极复杂类型的煤矿占25%左右，属于简单的煤矿占39%左右。

    （三）煤矿生产力水平低。一是全国小煤矿25000处，占煤矿总数的90%，其中一半以上是靠原始的生产方式开采。二是投入不足，安全欠账多，矿井整体技术装备水平低。据对45户国有大矿统计，截止2003年底，安全欠账高达164亿元，其中安全工程欠账占52%，安全设施欠账占48%。三是煤炭生产人才匮乏，目前煤矿职工中，初中以下文化程度占60%以上，大专以上及工程技术人员占职工总人数的比例不到3%，而发达国家高达60％以上。 四是煤矿职工的职业技能培训亟待加强。

    （四） 安全生产法律法规以及安全监管机制不完善。一是立法滞后。现有的法律法规还不完备，有的缺乏针对性，有的已不适应当前煤矿发展的需要，可操作性差；二是有法不依，执法不严，监管不力的现象依然存在；三是煤矿从业人员的法律意识淡薄；四是国家对煤炭行业的宏观调控乏力，政府对煤炭工业的行业监管弱化，专业人员比例小，监管职责不明确。

    （五）因体制等原因，煤矿重大安全技术问题难以解决。受单个企业和科研院所经济实力限制，难以对涉及行业技术发展共性、基础性和前瞻性的重大课题开展技术攻关。目前我国煤矿在"一通三防"、防治水、矿井深部地压、冲击地压、高温热害和支护等方面存在许多技术难题，严重威胁着煤矿安全生产。

    （六）煤矿企业安全生产管理存在问题。一是安全生产意识不强，部分煤矿经营者没有牢固树立"安全第一"、"以人为本"的思想，重生产轻安全，重效益轻安全。对《安全生产法》所确立的生产经营单位安全保障制度不落实。有些国有煤矿将成本和利润作为考核和提拔干部的主要因素；乡镇煤矿特别是个体性质的煤矿以及合股、参股经营的煤矿，为了小团体的利益，追求煤矿利润的最大化，造成煤矿盲目追求产量、突击生产、超能力生产。二是矿井生产系统安全可靠性差。国有大中型煤矿中有1/3以上的矿井存在水平接续问题，乡镇煤矿这种情况更加严重；现有生产矿井不执行 "三量平衡"，存在采掘接替紧张、生产系统不合理的现象。三是现有煤矿职工培训不能满足要求，职工自我保护能力和意识弱。

    三、关于进一步加强我国煤矿安全生产工作的建议

    影响我国煤矿安全生产的原因是多方面的，我们只有树立科学的发展观，坚持宏观控制与微观管理相结合，从严治矿，以严厉的法律手段规范煤矿生产经营，以严格的规章制度约束煤矿经营者和生产者，以严肃的态度强化煤矿安全管理，以严密的措施监控煤矿的生产过程，才能促进我国煤矿安全生产工作朝着良性健康的轨道发展。

    （一） 高度重视我国煤炭供需矛盾对安全生产工作的影响。

    煤炭作为我国能源的主要组成部分，在我国能源发展战略格局中具有不可替代的重要地位，到2010年，煤炭需求全国将达到22亿吨，到2020年将达到25亿吨。我国现有安全保障能力的煤炭产量只有12亿吨，并且大多数在国有煤矿。2004年有近7亿吨煤炭是在没有安全保障的条件下生产的。建议：一方面实施大公司、大集团战略，加快大型煤矿的建设和发展，提高煤炭工业的科技含量和安全水平，推动产业升级。另一方面对现有一些乡镇、集体、个体煤矿要建立市场准入和退出制度，对有条件的矿井采取整顿、联合的办法，提高市场准入的门槛，提升矿井的规模；根据各地的不同情况，对那些破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的矿井逐步关闭。

    （二）完善法律体系，加大监察监管力度。

    一是修改现行的煤矿法规，使其更具有针对性、严厉性和可操作性。同时，借鉴国外产煤国的做法，将现行的《煤矿安全规程》、《细则》、《规范》、《标准》合一，制定一部《煤矿安全生产法》，使之系统地涵盖煤矿安全生产的各个环节。二是要明确职责，各级政府和部门要高度重视煤炭安全生产，建立适合煤矿企业作为特殊行业的管理体制和机制。加强安全监管，落实安全责任，建立安全绩效考核制和煤矿安全生产问责制，坚决制止和查处部分领导参股、合股煤矿生产经营现象，严厉打击小团体利益、地方保护主义，对不认真履行煤矿安全监管职责的人员要加大追究、处分力度。三是要强化煤矿安全监察机构的职能，加大行政执法力度，真正解决现实中存在的有法不依、执法不严、知法犯法的问题。

    （三）依法落实煤矿企业安全管理主体责任

    一是要建立健全煤矿安全生产的责任体系；二要建立健全规范有效的企业内部规章制度，大力强化煤矿企业的内部管理；三是要抓住煤炭市场好转、经济效益提高的时机，加大安全投入力度，快速提高煤矿装备水平；四是要紧紧抓住"一通三防"这个关键环节不放，落实"先抽后采、监测监控、以风定产" 十二字方针，控制和消除重特大事故的发生；五是要大力开展矿井安全质量标准化工作，夯实煤矿安全基础；六是要加强矿井的技术管理，完善矿井的开拓开采设计和生产系统。

    （四）国家对高等院校地矿类人才培养和煤矿企业给予政策支持，加快实施"科技兴煤"战略。一是采取有效措施，加大煤矿人才的培养力度。二是国家要建立必要的科技攻关投入渠道，作为引导资金，由专门机构组织科研机构、大专院校、煤炭企业和有关单位开展安全领域基础性技术研究和科技攻关，推动煤炭科技进步。

    （五）严格煤矿事故处理。以事故预防为基本出发点，以"四不放过"为基本原则，严格依法进行煤矿事故的调查和处理，要公开煤矿事故的处理结果。建立事故风险抵押金制度，加大事故处罚力度，提高伤亡赔偿金，提高事故成本。

    （六）加强煤矿安全宣传、教育和培训，提高职工素质。

    要加强对煤矿生产经营管理者和职工的安全教育培训工作，针对培训机构、培训内容、任务分配、质量监督等方面建立一整套严格的管理制度；加强煤矿安全文化建设，大力推进全民安全生产宣传教育，提高全民安全文化素质，强化安全生产意识，为煤矿安全生产提供精神动力。

    （这是致公党中央在全国政协十届三次会议上的提案）